Skatter & Välfärd 4/99

Danne Nordling

Produktionen av varor och tjänster som inte kan köpas och användas enskilt av enbart vissa individer men inte av andra - som försvar och fartygsfyrar - har under socialstatens framväxt ofta använts som en murbräcka för att staten har en omfattande "naturlig" uppgift och ett ovillkorligt ansvar mot medborgarna. Om man kan leda i bevis att det är nödvändigt för staten att producera försvarstjänster med hjälp av tvångsmässiga resursuttag från medborgarna är det lätt hänt att man härav drar slutsatsen att det inte finns några moraliskt principiella hinder för att uttaxera tvångsbidrag för andra ändamål som man finner mer eller mindre lämplig anledning att driva i statlig regi (se exempelvis Rothstein [1997, s 23]).

I den mer pragmatiska debatten är det naturligtvis ännu lättare att göra falska analogier mellan statens ansvar för diffust definierade s.k kollektiva nyttigheter och en av särintressen präglad strävan att tillskansa sig fördelar på andras bekostnad. Det är dock inte alltid ens säkert att de som argumenterar för någon ny social reform alls har uppfattat att de försöker sig på en analogi när de använder argument som "allmänintresset kräver" och liknande. Förvirringen är utbredd och kan utnyttjas av förespråkare för en omfattande statlig sektor till att kräva att statens uppgifter och omfattning lämpligen definieras av just den politiska majoritet i vars intresse det ligger att få en ny reform genomförd - och då helst en sådan vars kostnad mest belastar andra än den beslutande majoriteten [Ehnmark 1998].

Från det andra hållet har det därför ibland framförts argument som går ut på att det inte alls behövs någon tvångsfinansierad statlig verksamhet - inte ens på minimal nivå i form av en "nattväktarstat" (se Lakomaa [1999] med referenser). Det finns emellertid en relativt distinkt ekonomisk teori om de kollektiva nyttigheternas karaktär och egenskaper som gärna glöms bort i den politiska debatten numera. Teorin utgör en del i ett större komplex inom nationalekonomin som handlar om s.k marknadsmisslyckanden (t ex miljöförstöring och andra externa effekter).

Ekonomisk teori handlar om verkliga optimeringsproblem. Det gäller att använda begränsade resurser så effektivt som möjligt. Därför finns det inte utrymme för "värderingsbaserat" politiskt tyckande om man seriöst vill diskutera statens ansvar för produktionen av kollektiva varor och tjänster. I princip finns det objektiva och empiriskt testbara svar på frågorna inom detta område. Däremot kan det finnas anledning att av strategiska skäl stipulera en viss återhållsamhet i teorins praktiska tillämpning just för att undvika att den missbrukas av snikna särintressen.

Kollektiva varor och tjänster brukar analyseras främst i termer av icke-rivalitet i konsumtionen och i någon mån huruvida icke betalande konsumenter kan exkluderas från konsumtionen. En vanlig individuell nyttighet - t ex en hamburgare - har egenskapen att om jag äter upp en hamburgare kan inte du äta upp samma hamburgare (rivalitet i konsumtionen). Dessutom kan jag exkluderas från att äta upp hamburgaren tills jag erlagt betalning för den. En kollektiv nyttighet karaktäriseras av att rivalitet inte föreligger. Ett användbart konkret exempel är konsumtionen av en vacker utsikt från ens hus. Denna utsikt kan avnjutas likaväl från grannhusen utan att det minskar min konsumtion av utsikten. Någon rivalitet föreligger inte.

Den potentiella utsikten från mitt och grannarnas vardagsrumsfönster kan emellertid skymmas av buskar, träd eller en hel skog (exemplet bygger på Moberg [1995]). Att röja bort den skymmande vegetationen kostar pengar och arbete. Men om de boendes sammanlagda uppskattning av utsiktens skönhetsvärden överstiger röjningskostnaderna bör avverkningen kunna komma till stånd. En sådan åtgärd är ju Pareto-optimal (dvs många uppskattar utsikten lika mycket som röjningskostnaden och några uppskattar utsikten högre än kostnaden - ingen som betalar uppskattar utsikten mindre än kostnaden). Eftersom totalkostnaden för röjningen är långt högre än någon av de boendes enskilda uppskattning av utsikten måste de olika individerna gå samman och uppträda kollektivt. Den vackra utsikten går inte att stycka upp i mindre bitar som de boende kan köpa individuellt. Försörjningen med kollektiva nyttigheter förutsätter kollektivt agerande.

Den amerikanske ekonomen Mancur Olson har i boken The Logic of Collective Action [Olson 1965] ingående analyserat möjligheterna för att produktionen av kollektiva nyttigheter skall komma till stånd. Han menar att det ingalunda är en enkel procedur trots att produktionen är Pareto-effektiv. Den stora svårigheten är att hantera det fenomen som brukar kallas gratisåkning (free riding) eller snålskjutsproblemet. I ett mindre kollektiv, där snålskjutsåkarna orsakar en kännbar merkostnad för röjningen av den skymmande skogen, kan de som både vill ha utsikten och tror att de kan spara in kostnaden ändå hanteras. I ett stort kollektiv däremot är det troligt att det gemensamma kollektiva intresset inte kan realiseras. Det beror på att fripassagerarna inte var och en ser att de orsakar någon märkbar merkostnad. Därför blir det snävt rationellt för ett stort antal berörda att avstå från att ge bidrag med påföljd att kostnaderna inte kan täckas. Någon möjlighet att exkludera icke betalande förutsätts ej finnas (t ex i form av höga plank).

I detta läge kan många bedömare tänka sig att en politisk församling fattar beslut om att avverka skogen och höja skatten något för alla för att täcka kostnaderna. Slutsatsen är vanlig bland politiskt intresserade men förtjänar ändå att diskuteras litet närmare. Ofta hävdas i den politiska debatten att de allra flesta människorna är naturligt altruistiska och moraliskt oförvitliga - dock sägs möjligen att solidariteten mot kollektivet var bättre förr. Det borde i så fall inte vara svårt att var och en ärligt anger hur mycket de värderar den kollektiva nyttigheten och om summan överstiger kostnaden för utförandet betalar alla vad de uppgivit som värde för nyttigheten. Någon skatt behövs då inte. Att ett fåtal asociala kan åka gratis behöver inte bekymra det stora flertalet.

Resonemanget har aldrig varit särskilt politiskt gångbart trots att det borde vara logiskt konsekvent. Istället har man talat om intresseprincipen och minsta offerprincipen i beskattningen. Den svenske nationalekonomen Knut Wicksell (1851-1926) ansåg i princip att skatterna skulle vara frivilliga. I praktiken förordade han dock att beskattningen skulle bygga på principen om "prestation och motprestation" vid finansieringen av offentliga utgifter (som självklart enbart bestod av kollektiva varor och tjänster) som bestämdes i stort sett enhälligt av de valda representanterna [Wicksell 1896/1987]. Denna princip har kommit att kallas intresseprincipen.

Wicksell vände sig med emfas mot olika utilitaristiskt influerade beskattningsprinciper som "beskattning efter betalningsförmåga". Nyttofilosoferna menade t ex att beskattningen innebar ett offer som givetvis skulle fördelas så att offret för alla medborgare tillsammans blev så litet som möjligt. Det skedde enligt utilitaristerna när de som hade minst nytta av sina pengar betalade skatterna. En sådan teori har uppenbara möjligheter att vinna starkt stöd hos egoistiska väljargrupper i en otämjd demokrati. I Wicksells efterföljd arbetade också Erik Lindahl (1891 - 1960) och han gjorde försök att inarbeta olika befolkningsgruppers betalningsförmåga i intresseteorin. Någon större framgång fick dock inte dessa svenskars forskning för skattefilosofin i högskattestaten Sverige.

Dagens debatt om kollektiva nyttigheter har fått en särskild aktualitet genom att "Johan Skytte-priset i statsvetenskap" den 2 oktober utdelades till amerikanskan Elinor Ostrom för hennes forskning om utnyttjandet och skyddet för s k allmänningar. En sådan är vattentäkterna i Kalifornien. Om vattentillgången är riklig skulle man kunna tala om en stor allmänning. Någon rivalitet i vattenanvändningen föreligger inte. Vattnet räcker till alla. Men vattentillgången kan vara begränsad och efterfrågan hög. Då riskerar vattnet att temporärt ta slut . De sista användarna kanske blir utan. Därför skyndar sig alla att ta ut så mycket vatten så fort som möjligt och resultatet blir med säkerhet att vattnet tar slut. Här kan man tala om en liten allmänning. Detta fenomen kallas ibland med en term lanserad 1968 av Garrett Hardin "allmänningens tragedi". Genom att rivalitet uppstår utan möjlighet till exkludering upphör allmänningen att vara en kollektiv nyttighet och blir istället ett allvarligt samhällsproblem.

Vad Ostrom visar är att en liten allmänning kan hanteras genom en partiell exkludering i form av överenskomna vattenkvoter och liknande. Detta har vissa bedömare tagit som ett bevis för att nationalekonomins antagande om nyttomaximerande egoister inte stämmer [Lundqvist & Rothstein 1999]. Tanken på frivillig skatt enligt ovan föresvävar dem dock inte. Frivilliga överenskommelser kan dock vara svåra att uppnå i andra fall. Trafikstockningar har man föreslagit skulle motarbetas med av myndigheterna påtvingade användningsavgifter för gatumarken vissa tider på dygnet.. Allmänningar i form av betesmarker och skog runt medeltidens byar har övergått i privat ägo. Fiskekvoter har delvis kunnat förhandlas fram men vissa stater har ändå ensidigt och med våld utvidgat sina fiskevattensgränser.

En tredje kategori som ändå kan sägas vara ett slags kollektiva nyttigheter är parker, gator, vägar, broar, fyrar samt i viss mening finkultur. Här föreligger icke-rivalitet i konsumtionen men teoretisk möjlighet till exkludering och avgiftsfinansiering. Exkludering betraktas dock som olämplig.

En fjärde kategori som trots att den inte representerar någon form av kollektiv nyttighet ändå anses lämplig för staten att ombesörja genom offentlig drift är de s k naturliga monopolen. Det är då fråga om eldistribution, telenätet, gas- vatten- och avloppsverk samt järnvägsnätet. Anläggningar av detta slag karaktäriseras av ständigt fallande marginalkostnader. Enligt konventionell pristeori skall priset sättas lika med marginalkostnaden vilket medför att kostnadstäckning blir omöjlig om det finns konkurrerande företag. Det naturliga är då att enbart ha ett företag (t ex ett avloppsnät) som därvid drivs som ett monopol. Statlig reglering av sådana monopols prissättning kan alltså motiveras - däremot inte att produktionen sker i offentlig regi. Detta har många politiker i olika länder kommit till insikt om de senaste årtiondena.

Exkluderbarhet och rivalitet kan kombineras på fyra sätt. Genom att ställa mot varandra dels en möjlig (men eventuellt dock olämplig) och omöjlig exkluderbarhet, dels rivalitet och icke-rivalitet i konsumtionen får man i nedanstående matris fram fyra olika möjligheter [Musgrave & Musgrave 1984]. De två nedersta rutorna i matrisen anses vara kollektiva nyttigheter (ruta 3 och 4). I ruta 1 finns privata och statliga/kommunala individuella nyttigheter. Några exempel har angivits för respektive kategori.

Vi ser här att polisens verksamhet som allmänt brukar betraktas som en kollektiv nyttighet i kategori 4 i själva verket också hör till ruta 2 och 1. Det är bara patrullerandet vilket har en avskräckande effekt på brottsligheten som kan betraktas som en genuin kollektiv tjänst där det varken råder rivalitet eller exkluderbarhet. När det kommer till att beivra redan begångna brott kan rivalitet uppstå genom att polisens resurser är begränsade (cykelstölder utreds inte). Vid beskydd mot befarad brottslighet tillämpar polisen exkludering vid t ex enklare bevakning. Önskas sådan får medborgaren betala för att anlita ett vaktbolag.

Parker och gator skulle kunna avgiftsbeläggas för boende genom en hyresavgift och för tillfälliga besökare med särkilt passerkort. Detta betraktas som olämpligt. Exkludering i form av broavgifter förekommer. Likaså gäller detta vägnätet även om alla inte tänker på det. För att motorfordon skall få tillträde måste föraren erlägga en avgift inbakad i bensinpriset och i flera fall även fordonsskatt. Det är bara cyklister och fotgängare som kan se vägarna som en kollektiv nyttighet. I detta fall är de dock snarare free riders.

Även fyrar och farledsutprickning brukar betraktas som genuina kollektiva nyttigheter i kategori 4. Det beror på att man inte kunnat föreställa sig något sätt att debitera de fartyg som använder sådana navigationshjälpmedel någon del av kostnaden. Numera betraktas det dock som fullt möjligt att ta ut sådana kostnader via hamnavgifterna.

Att reklamfinansierad TV och radio är en kollektiv nyttighet följer av att kostnaden inte ökar av att en ytterligare tittare tillkommer (ingen rivalitet) samtidigt som det inte går att ta betalt för tjänsterna i ett samhälle utan TV-licensorganisation och utan elektroniska dekodrar. Försvar mot invasion likaväl som mot ekonomisk depression är också kollektiva nyttigheter på grund av att rivalitet inte föreligger och att den som undanber sig beskydd inte kan exkluderas från erhållandet av tjänsten.

Att alla har nytta av att läskunnigheten är utbredd så att ett avancerat samhälle kan fungera är självklart. Det kan motivera en elementär skolutbildning som samtidigt är en individuell nyttighet. Men hur är det med högre utbildning, grundforskning, näringspolitik, subventioner och liknande åtgärder för att höja produktiviteten? Det strikta ekonomisk-teoretiska svaret är naturligtvis att alla åtgärder som är Pareto-optimala bör genomföras. Det politiska systemet är bara ett instrument för att underlätta att något, som alla önskar därför att de själva tjänar på det, kan genomföras trots att det skulle kunna ställa till problem och leda till bråk om åtgärden genomfördes med hjälp av överenskommelser (jämför med skogsröjningsexemplet ovan). Problemet är bara att identifiera sådana reformer som alla berörda vill ha genomförda till en individuell kostnad som understiger nyttan.

Det förefaller som om 1900-talets politiker sett det som en självpåtagen uppgift att utifrån sina egna subjektiva uppfattningar argumentera för vad som är kollektiva nyttigheter. Om man tycker att det är intressant att styra över företagen lanserar man "aktiv näringspolitik" som en allmän nyttighet. Skattepengar kan pytsas ut över företag och branscher utan närmare motivering än att det är bra för den "strukturella utvecklingen". Är man intresserad av utbildningspolitik blir gratis högre utbildning gärna ett allmänintresse. Men för att detta skall bli en kollektiv nyttighet borde politikerna räkna ut att en låginkomsttagares skatt till utbildning av ett antal extra personer långt ifrån hans eller hennes egen krets höjer tillväxten så mycket att den lågavlönades lön stiger mera än den extra skatten. Det är en svårutredd empirisk fråga att fastställa vad som verkligen är kollektiva nyttigheter bland alla i och för sig önskvärda reformer.

Än värre blir det om politikerna inte ens bryr sig om att hänvisa till ett (obevisat) allmänintresse. Den politiker som är intresserad av finkultur behöver inte ens anföra ett principiellt argument för att kulturen berikar hela samhället genom sina spridningseffekter. Det skulle riskera att ifrågasättas. Vill man njuta av prisbillig kultur kan den som har makten subventionera produktionen med skattepengar utan annan motivering än den implicita att "makt är rätt".

Ett sätt att värja sig mot olika särintressens strävanden att missbruka den i och för sig legitima tanken att kollektiva nyttigheter är statens ansvarsområde, har varit att stipulera att endast kollektiva nyttigheter som är mera okontroversiella skall anses vara uppgifter för staten. Dessa nyttigheter anses då vara de som är mer eller mindre nödvändiga för att skydda samhället så att det kan fortbestå. Detta är kanske den principiella grunden för argumenteringen för en ganska begränsad "nattväktarstat". Konkret rör det sig om funktioner som försvar, polis, rättsväsende, central förvaltning, smittskydd, elementär utbildning, penningpolitik och liknande.

Kanske skulle det vara möjligt att ge staten ytterligare uppgifter att producera kollektiva varor och tjänster om vi kunde stadga att gedigna undersökningar av önskemål och betalningsvilja först utfördes i befolkningen. Detta är samtidigt ett berättigat krav även på produktionen av kollektiva nyttigheter av skyddskaraktär. Skulle exempelvis folk i allmänhet vilja betala en avgift för att polisen skulle utreda cykelstölder eller vill man betala detta i förväg genom högre skatt? Stämmer det med de flestas prioriteringar att man vid behov vill betala avgifter till vaktbolag men låta polisen gratis övervaka fotbollsmatcher? Teorin om de kollektiva nyttigheterna leder uppenbarligen till intressanta uppslag för opinionsundersökningar bland allmänheten.

Frågan om huruvida staten (och kommunerna) har till uppgift att också producera individuella nyttigheter som t ex mat eller sjukvård faller utanför teorin om kollektiva nyttigheter. Denna fråga hör till teorin om planhushållning och socialisering av företagen.

Danne Nordling

Ehnmark, Anders [1998]: Majoriteten har rätt att låta minoriteten bidra till de rikas båthamn (intervju), Skatter & Välfärd 1/98

Lakomaa, Erik [1999]: Marknaden fungerar, Nyliberalen 3/99

Lundqvist, Lennart & Rothstein, Bo [1999]: Den hotade allmänningen, Dagens Nyheter 1999-09-30

Moberg, Erik [1994]: Offentliga beslut - En introduktion till den ekonomiska teoribildningen inom statsvetenskapen, Mobergs Publikationer 1994

Musgrave, Richard & Musgrave, Peggy [1989]: Public Finance in Theory and Practice, McGraw Hill, New York 1989

Olson, Mancur [1965]: The Logic of Collective Action, Public Goods and the Theory of groups, Harvard University Press, Cambridge Mass 1965

Rothstein, Bo [1997]: Vad bör den goda staten göra? (intervju), Skatter & Välfärd 1/97

Wicksell, Knut [1896/1987]: Om en ny princip för rättvis beskattning, Timbro/Ratio 1987 (översättning från tyska utgåvan 1896)

_________________________________________________________________________