Skatter & Välfärd 2/97
Den offentliga sektorn hämmar tillväxten
Av tio relevanta undersökningar visar åtta att det finns ett negativt samband mellan en stor offentlig sektor och den ekonomiska tillväxten. Om den offentliga sektorn är 10 procentenheter större (av BNP) blir tillväxten 0,1 - 0,2 procentenheter lägre enligt internationella forskare,visar civilekonom Malin Holmberg verksam som analytiker vid Consensus Fondkommission.
====================
Malin HolmbergBakgrund
Under 1900-talets andra hälft har den offentliga sektorns storlek ökat kraftigt i industrialiserade länder. Offentlig konsumtion som andel av BNP i OECD vuxit från 12,2 till 17,1 procent under perioden 1960-75 och till 18.0 procent 1990. Motsvarande utveckling i Sverige är 16,0 procent 1960, 24,0 procent 1975 och 27,1 procent 1990 (Se figur 1). Överhuvudtaget föreligger det stora skillnader i nivå och utveckling mellan olika länder. Japan hade exempelvis en offentlig konsumtion om 8,0 procent 1960, vilken ökade till 10,0 procent 1975 för att sedan falla tillbaka till 9,0 procent 1990.
Figur 1. Utveckling av offentlig konsumtion (% av BNP) 1960-1990
Studerar man tillväxten under samma period upptäcker man även där skillnader mellan olika länder. OECD och Sverige hade knappt fyra procents tillväxt under 60-talet, medan Japan hade mer än det dubbla, 9,3 procent. Under 70-talet sjönk tillväxten över hela linjen (se tabell 1). Japan hade med sina 3,3 procent fortfarande högre tillväxt än både OECD som helhet med 2,2 procent och Sverige med 1,6 procent. Under 80-talet skedde inga stora förändringar. En naturlig fråga är huruvida det kan finnas något samband mellan den offentliga sektorns storlek och tillväxttakten.
Tabell 1. Genomsnittlig tillväxt i BNP per capita
Område
60-talet
70-talet
80-talet
OECD
3,8
2,2
2,0
Sverige
3,9
1,6
1,7
Japan
9,3
3,3
3,5
Teoretiska effekter av den offentliga sektorn på tillväxt
Den offentliga sektorn har såväl positiva som negativa effekter på tillväxt. Några positiva effekter är att den korrigerar marknadsmisslyckanden. Den avhjälper bristen på konkurrens inom vissa marknader genom att exempelvis reglera eller driva naturliga monopol. Den tillhandahåller kollektiva varor, vilka annars inte skulle finnas i tillräcklig mängd, exempelvis försvar och rättssystem. Transaktionskostnader och externaliteter reduceras genom regleringar och upprätthållandet av äganderätter. Ofullständiga marknader som försäkrings- och lånemarknaden förbättras genom exempelvis studielån. Staten bedriver inkomstfördelning och tar därigenom vara på humankapital och undviker sociala spänningar. Dessutom tvingas individer av staten att konsumera varor som anses produktiva för samhället som helhet, exempelvis utbildning och säkerhetsbälten.
De negativa effekterna uppkommer till stor del genom finansieringen av den offentliga sektorn. Skatter driver in en kil mellan den individens och samhällets avkastning av olika investeringar. Detta förändrar relativpriser och leder till att en för samhällets del inoptimal mängd av resurser satsas på olika områden. Höga marginalskatter minskar löntagares incitament att arbeta hårdare, förkovra sig och avancera på arbetet. Utbildningsnivån påverkas genom att man får lägre avkastning, i form av framtida lön, på de år man avstår från inkomster. Sparandet påverkas negativt och sänker investeringsnivån i samhället. En annan negativ effekt är att den offentliga sektorn kan tränga ut privat produktion och privata investeringar med högre avkastning, dels genom att göra dem överflödiga, dels genom att driva upp ränta och löner.
En stor offentlig sektor och minskad avkastning på individuella aktiviteter kan också leda till att välorganiserade intressegrupper utvecklas. De arbetar för att uppnå privilegier för sina egna medlemmar i form av lagstiftning eller bidrag. Möjligheter till tillväxt hämmas genom att det försämrar marknadsekonomins funktionssätt
Höga marginalskatter och omfattande bidragssystem innebär också att avkastningen för att lura staten ökar. Detta resulterar i en utvecklad svart sektor. Särskilt utbredd är den svarta verksamheten idag inom tjänsteområden som exempelvis hushållsarbete och byggnadsarbete. Andra aktiviteter som gynnas är skatteplanering. Allokeringen av resurser blir således inoptimal, då mycket tid och resurser satsas på dessa områden i stället för produktion på marknaden.
Vissa effekter av en stor offentlig sektor och höga skatter är av en mindre teoretisk karaktär. Dessa diskuteras inte så ofta, kanske därför att de är mycket svåra, om inte omöjliga att belägga empiriskt. Sådana effekter är exempelvis vad ett system där skatteplanering lönar sig kan komma att medföra på längre sikt. I syfte att undvika beskattning kommer resurser att satsas på skatteplanering och nya kryphål kommer att upptäckas. Detta medför i sin tur att regelsystemen ständigt måste uppdateras. En jakt uppstår mellan "kryphålshittare" och den lagstiftande makten. De instabila spelregler som blir följden skapar en svår miljö för såväl företag som enskilda människor att planera och bedriva sin verksamhet i.
En annan viktig effekt gäller den sociala moralen i samhället. Ju mer man kan tjäna på att skatte- och bidragsfuska, eller svartjobba, desto svårare blir det att inta en moralisk hållning och stå emot frestelserna. Detta problem ökar också om man själv inte stödjer samhällssystemet med en stor offentlig sektor: ”Eftersom jag betalar så mycket skatt har jag rätt till...”. En annan orsak är att man så småningom tappar perspektivet på pengar och vad statliga aktiviteter egentligen kostar. Man kommer alltmer att se staten som en kassakista där oändligt med pengar finns att hämta.
En långsiktig mycket oroande effekt av en stor välfärdsstat är den passivisering av människor som kan bli följden. Man lär sig från barnsben att staten finns i bakgrunden. Detta gör att man människor inte längre endast räknar på hur man själv kan försörja sig, utan dessutom kalkylerar med bidrag och allehanda skatteeffekter. Många fastnar i bidragsfällan där det inte lönar sig att utöka sina arbetstider, eftersom bidrag dras in i liknande omfattning som den extra intjänade lönen. Detta är en naturlig följd av systemet, givet att människor är någorlunda rationella.
Något annat som är oerhört centralt idag är var unga akademiker väljer att förlägga sin karriär. Risken att den yngre generationen, som idag är under 30 år väljer att arbeta utomlands är högst påtaglig. EU-medlemskapet har reducerat många av de hinder som tidigare gjorde det svårt att arbeta i ett annat land. Förutom att det är lättare att få arbetstillstånd utomlands är det mycket fler som studerar en tid i ett annat land och därigenom vänjer sig vid andra kulturer. Språkbarriärerna är inte heller av den dignitet de var förr.
Empiriska undersökningar
Många forskare har i empiriska undersökningar försökt belägga olika effekter av skatter på tillväxt. Undersökningarna är indelade i kategorier beroende på länderurval, mått på skatter och offentlig sektor samt inkluderade kontrollvariabler. Studierna som presenteras i tabell 2 är utvalda eftersom samtliga baserar sig på ett homogent länderurval med utvecklade länder. Genom att studera en homogen grupp av länder begränsar man de metodmässiga problemen, då länderna har en liknande samhällsstruktur och man således slipper att godtyckligt försöka inkludera kontrollvariabler för att korrigera för strukturella olikheter. Att endast utvecklade länder är inkluderade beror på att u-länder ofta har en liten offentlig sektor samtidigt som de genom upphinnareffekten kan ha en kraftig tillväxt. Upphinnareffekten har sin grund i att länder med låg utvecklingsgrad kan växa fortare än utvecklade länder. De lågutvecklade länderna importerar helt enkelt den teknik som redan används i de utvecklade länderna.
Vad gäller måtten på offentlig sektor och skatter så är de givetvis starkt korrelerade. En stor offentlig sektor finansieras till stor del av skatter. De mått som används för skatternas storlek och den offentliga sektorns storlek är ofta totala skatteintäkter, totala offentliga utgifter och offentlig konsumtion satta i relation till BNP. Måttet på tillväxt är BNP, BNP per capita eller BNP per capita rensat för den offentliga sektorns andel.
Studierna mäter dessutom nivån på den offentliga sektorn, inte förändringen i densamma. En ökning i den offentliga sektorns storlek kan på kort sikt tänkas ha vissa positiva effekter på tillväxt då efterfrågan ökar, medan de långsiktiga effekterna kan vara annorlunda. Dessutom kan en förändring i den offentliga sektorns storlek ha olika effekter beroende på hur stor den offentliga sektorn initialt är.
Olika studier inkluderar olika kontrollvariabler, dvs andra variabler som kan påverka tillväxten. De mest vanligt förekommande är investeringskvoten och upphinnareffekten. Investeringskvoten bör ha en positiv tillväxteffekt, eftersom den höjer produktiviteten, medan upphinnareffekten bör ha en negativ effekt, vilket förklarades ovan.
Tabell 2. Empiriska studier av offentlig sektor och tillväxt
Studie
Period
Antal
Mått på
Mått på
Effekt
länder
Tillväxt
Offentlig sektor
Barro (1989)
1960-85
72
BNP per capita.
Konsumtion
-0,09
Barth and Bradley (1988)
1971-83
16
BNP utan off. konsumtion
Konsumtion
-0,21
Barth , Keleher, Russek (1990)
1961-83
19
BNP per capita
Konsumtion
-0,12
Dowrick (1992)
1950-88
34
BNP
Konsumtion
-0,11
Engen and Skinner (1992)
1970-85
21
BNP
Konsumtion
0,00
Hansson and Henrekson (1994)
1970-87
14
Total faktor- produktivitet
Offentliga utgifter
-0,09
Konsumtion
-0,14
Transfereringar
-0,08
Katz, Mahler, Franz (1983)
1970-79
22
BNP
Totala skatteintäkter
0,00
Landau (1983)
1961-76
48
BNP per capita
Konsumtion
-0,39
Marlow (1986)
1960-80
16
BNP
Offentliga utgifter
-0,19
Smith (1975)
1961-72
17
BNP per capita
Offentliga utgifter
-0,10
Offentliga utgifter*
-0,25
Effekt är definierat som den skattade förändringen i BNP-tillväxt när den offentliga sektorn ökar med 10 procentenheter. Alla mått på offentlig sektor är relativt BNP.Offentliga utgifter är definierat som totala offentliga utgifter inklusive investeringar.
*Definierat som utgifter utan transfereringar
Sammantaget visar undersökningarna att en 10 procentenheter större offentlig sektor (mätt som totala offentliga utgifter i relation till BNP) sänker tillväxten med cirka 0.1 procentenheter. En 10 procentenheter större offentlig konsumtion sänker tillväxten med hela 0.2 procentenheter. Sverige har en offentlig konsumtion som under perioden 1970 till 1990 har varit i snitt 15 procentenheter större än Japans.
Även om denna tabell ser ut att tala sitt tydliga språk måste det påpekas att resultaten inom detta forskningsområde inte är entydiga. Det finns många metodproblem att ta hänsyn till vid denna typ av undersökningar. I och med att det inte finns en fast teori om hur den offentliga sektorn påverkar tillväxt finns det möjligheter för forskarna att välja de övriga variablerna och på så sätt kan de komma till olika resultat. Dessutom är det givetvis svårt att mäta dessa effekter på aggregerade storheter, som den totala offentliga sektorn. Eftersom den offentliga sektorn har såväl positiva som negativa effekter på tillväxten testas motstridiga effekter i en och samma variabel. Det kan då vara mycket svårt att hitta ett linjärt renodlat positivt eller negativt samband.
Icke-linjärt samband mellan offentlig sektor och tillväxt
Med anledning av detta valde jag att, tillsammans med min medförfattare Jens Josephson, skriva en uppsats och testa en annan hypotes om hur den offentliga sektorn påverkar tillväxt. Vi testade ett icke-linjärt samband (se figur 2), där vår hypotes var att en offentlig sektor har en positiv effekt på tillväxt så länge sektorn är relativt liten. Effekten avtar sedan med storleken på den offentliga sektorn och blir så småningom negativ. Tanken är att den offentliga sektorn till en början har starkt positiva effekter då man satsar på produktiva investeringar, bygger upp nattväktarstaten. Så småningom blir investeringarna mindre och mindre produktiva och negativa effekter från skatterna och annat som diskuterats ovan kommer att dominera.
Figur 2 Hypotetiskt samband mellan offentlig konsumtion och tillväxt
Vi fann inget samband för perioden 1950-90, men indikationer på ett icke-linjärt samband under perioden 1970-90. Dessutom erhåller vi ett visst stöd för att den offentliga sektorn tränger ut investeringar. Eftersom investeringar har en positiv effekt på tillväxt innebär det att den offentliga sektorn genom utträngning påverkar tillväxt negativt.
a)
Vi fann också komplicerade relationer mellan de olika variablerna i vår modell (offentlig sektor, investeringar, upphinnareffekt och tillväxt), vilket gör att det är mycket svårt att belägga några renodlade samband.
Slutsatser
Att använda alla forskningsresultat för att avfärda oro för en stor offentlig sektor tycker jag är felaktigt. Trots metodproblem är dessa de resultat vi har att lita till och de pekar inte på att den offentliga sektorn har positiva effekter på tillväxt. En annan fråga då man diskuterar tester av den offentliga sektorns storlek på tillväxt är huruvida de positiva effekterna skulle kunna uppnås om man istället införde avgiftsfinansiering. Många av de tjänster som utförs inom den offentliga sektorn skulle kunna avgiftsbeläggas. De negativa skatteeffekterna skulle då minska samtidigt som de positiva effekterna kunde bibehållas. Trots att man av forskningen på det här området inte kan dra några självklara slutsatser säger såväl nationalekonomisk teori som sunt förnuft att det finns en gräns för hur stor den offentliga sektorn kan vara innan det blir skadligt.
Politiken måste utövas med mer försiktighet. Att så inte sker är oroväckande. Vi måste få till stånd en diskussion om hur stor den offentliga sektorn bör vara. I dagens debatt saknas en vision om hur ett annat samhälle kan se ut. Den enda diskussion som förs är hur mycket man kan skära ned inom olika områden utifrån dagsläget. Denna form av debatt är fruktlös och slutar endast med att olika intressegrupper försvarar sina revir. Vad som behövs är en helhetssyn på ekonomin och en debatt kring olika lösningar för att uppnå högsta möjliga välfärd. Det är förvånande att så många ser dagens så kallade välfärdsstat som det enda alternativet.
Malin Holmberg